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论行政处罚听证制度的法理基础与价值目标 陈靖宇

减小字体 增大字体 作者:邓小梅 陈靖宇  来源:本站整理  发布时间:2011-11-25 14:31:34

摘要:从行政法的理论基础层面分析,“控权论”、“平衡论”尽管不尽完善,但其中的一些合理因素可构成行政处罚听证制度的法理基础。从行政听证制度的理论基础层面分析,英国的“自然公正原则”、美国的“正当程序”理论、大陆法系的法治国与依法行政理论以及我国的“人民民主原则”共同构成我国行政处罚听证制度的法理基础。本文指出根据这些理论的精神与要求,我国行政处罚听证制度的价值目标应当是:兼顾公正与效率,当二者发生冲突时,公正优先。

    关键词:行政处罚 听证制度 法理基础 价值目标 

    行政听证制度作为现代行政程序法的核心制度,受到世界各国普遍的重视。听证制度对保障公民权利,实现公平和促进行政效率都有着重要的意义。行政处罚决定直接关系到当事人相关权利的剥夺,因而赋予当事人参与、申辩和质证的权利尤为重要。

    1996年,我国《行政处罚法》首次将听证制度引入中国,充分反映了对相对人的尊重和对其合法权益的保护,但同时也存在一些缺陷。要分析我国行政听证处罚制度存在的问题,提出解决的对策,应当对行政处罚听证制度的理论基础有所把握。行政处罚听证制度的法理基础是什么?以什么为价值目标?笔者将对这两个问题进行分析。

    一、行政处罚听证制度的法理基础探讨行政处罚听证制度的法理基础可以从两个领域、两个层面入手。所谓“两个领域”,是指国内与国外两个领域。行政处罚听证制度对于我国而言,属于外来的一个新事物。探讨其法理基础,必须一方面吸收对我国有益的西方理论,借鉴其成功的经验;另一方面又要结合我国的实际,寻找适合行政处罚听证制度生长的土壤。所谓“两个层面”,是指整个行政法层面的理论基础与行政听证制度层面的理论基础。行政处罚听证制度的理论基础应是这两个层面理论基础的具体化。下面将结合这“两个领域”、“两个层面”进行分析。

    我国行政法的理论基础,是行政法学探讨已久、观点各异而尚未达成一致的问题。目前学界比较多人赞同的是“平衡论”,但“平衡论”也有着一些理论困境,不尽如人意。英美国家采用的是“控权论”,即主张行政法应是以权利为本位,对行政权进行控制的法。这种理论模式强调防止行政权力的滥用、保障行政相对方的权利。政府相对于行政相对人而言具有天然的强势地位,因此“控权论”有很大的合理性,但单方面强调“控权”似有失偏颇。而“平衡论”中的“平衡”既是手段也是目标,在逻辑上有循环论证之嫌。而且“平衡”比较抽象,缺乏明确的标准。“平衡论”的主张落到实际上,其实是通过“控权”而达到“平衡”的,这也是“控权—平衡论”对“平衡论”的发展和完善,但这样一来与“控权论”的界分就模糊了。

    尽管上述理论不尽完善,但它们的一些合理因素还是可以吸收为我国行政处罚听证制度的理论基础。如“控权论”要求尽可能保障相对方的权利,具体到行政处罚中,则要求在决定处罚之前,必须听取相对人的意见,给予相对人对行政处罚决定的依据进行质证与辩论的机会。“平衡论”具体到行政处罚中,为了平衡行政机关与相对人一方在行政处罚阶段的权利义务,须赋予相对人“了解权、要求回避权、辩论权等一系列重要的程序性权利,使公民可以这些程序上的权利,抗衡行政机关的执法权力,调和其与行政机关地位的不对等造成的巨大反差……”。

    在行政听证制度层面,一般认为英国的“自然公正原则”是西方行政听证制度最早的法理基础,随后美国的“正当法律程序”扩展了这一法理基础,而大陆法系国家的法治国理论和依法行政原理又进一步巩固了这一法理基础,尤其是依法行政理论的提出,对行政听证制度的完善产生了很大的影响。

    英国的“自然正义原则”包含自然法的理念,要求权力公正行使,在做出对他人不利的决定时要听取他人的不同意见。它是一个最低限度的公正原则,包括两个最基本的程序规则:一是任何人或团体在行使权力可使别人受到不利影响的时候必须听取对方的意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利;二是任何人或团体不能作为自己案件的法官。其中第一个程序规则直接就构成了行政听证制度的法理基础,它还要求行政机关在听取对方意见时要基本包括三个方面的内容:公民有在合理的时间以前得到通知的权利、了解行政机关做出行政决定的论点和根据的权利以及为自己辩护的权利。

    美国的“正当法律程序”原则起源于英国的普通法和1215年英国的《自由大宪章》,体现在其宪法中。美国宪法修正案第5条规定:“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”宪法修正案第14条规定:“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”。其所规定的“正当法律程序”原则包含两方面的内容:一方面是实质性的正当法律程序,它要求国会制定的法律要符合公平和正义;另一方面是程序性的正当法律程序,它要求政府的“正式行动必须符合对个人的最低公正标准,如得到充分通知的权利和作出裁决之前有意义的听证机会”。

    在欧洲大陆法系国家中,法治国理论和依法行政原理是在借鉴英美法系理论的基础上发展而来的。德国最初的法治国理论只是形式意义上的,侧重于行政权的行使要接受司法权的监督。

    但是,随着社会的不断发展,依法行政的侧重点开始逐渐转向于行政权的运用要体现合理和公正。尤其是在二战以后,依法治国理论和依法行政原理都得到了很大程度的发展,认为公民在行政机关作出决定前享有申请听证的权利;法治国理论的最终目标是为了保障“人类尊严”,现代国家不能在行政程序方面再把公民看作纯粹的由国家支配的客体,作为主权者的公民应有政治参与和行政参与的权利,他们不能仅仅依靠事后的救济手段来弥补受到损害的权利,而应在行政行为的过程中就表达自己的意愿和主张。

    除此以外,我国宪法的人民民主原则也为行政听证制度的发展奠定了法理基础。《宪法》第2条第三款明确规定:“人民依2011·10(上)照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这条规定充分体现出了人民民主的性质;《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”其中“倾听人民的意见和建议”的规定体现了听证制度的本质,即听取对方的意见。

    上述的各种法理基础尽管表述不一,但其基本精神是对相对人的尊重,基本要求是行政机关在作出决定之前必须听取相对人的意见。这也正是行政处罚听证制度的精髓所在。

    二、行政处罚听证制度的价值目标对行政处罚听证制度的价值目标,学者有不同的观点。有学者认为,行政听证主要追求公正的价值,因此,难免会影响行政的效率;有学者认为,行政听证应该以公正为主,兼顾效率;有学者认为,行政应该主要追求效率,只有立法和司法才主要追求公正。

    笔者的观点如下:

首先,行政处罚听证制度不仅追求公正也追求效率,二者可以相容,应当兼顾。行政听证制度源于自然公正原则,对公正的追求是其题中应有之义。法律作为一种社会规范,是使人与人之间能和平共处的一种手段,是对人生存的一种保障。所有法律必须追求公正。行政听证程序的公正价值,在于它不把人作为某种目的的手段看待,而是在程序运行中,保护人的尊严,实现人的法律及道德主体地位,这也正是“法治国”理论的精神实质和要求。

    但“实现公正并不是行政程序的惟一法律价值。从行政权的本质需要看,它还要求行政程序能够体现效率的法律价值。行政与效率的密切关系决定了行政权,进而反映到行政程序上不能没有效率的烙印。”公正与效率并非完全对

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