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论经济适用住房之规范图谱及其法理悖逆 罗浏虎

减小字体 增大字体 作者:张建文 罗浏虎  来源:本站整理  发布时间:2011-11-25 14:12:43

    一、楔子自2009年开始,各级政府热火朝天的建设各种形式的保障性住房,相关部门亦出台了诸多的管理办法以及行为规范,为保障性住房的建设和分配设置了指引。但制度还不够完备,如建设过程中遭遇的资金缺口、选址误差,又如分配过程中的摇号作弊等,不一而足。已有研究文献集中注目经济适用住房①的所有权限制、准入与退出机制等问题,为我们认清相关法律问题和法制缺失提供了路径。但是本文认为,对经济适用住房的法制关怀,尚应通过归纳其规范图谱,检视其规范是否悖逆了经济适用住房的政策性、保障性价值,因而我们不但着力检视已有图谱悖逆了法理之处,提出修正建议,更试图发现图谱之空白,提出建议以弥补规范的漏洞。

    二、经济适用住房之规范图谱

王泽鉴先生尝谓,法律是由基本概念组成体系,期能合理规范社会生活;曾世雄先生亦谓,“民法所规范的,是生活资源,这从‘民以食为天’就可得知”,“所以制定民法,是为了以民法作为依据,公平合理分配一般人生活所需要的生活资源”;②黄茂荣先生亦尝谓,“法规范是社会生活的规范之一,它和风俗习惯与道德共同规范着人类的社会生活”。

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几位先生寥寥数语便道出了法律规范与社会资源的关系,在建设法治社会的当下,为了顺利实现经济适用住房的保障性作用,相关部门发布了《经济适用住房管理办法》(以下简称《办法》)以及《住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)两个部门规章。其乃法源之一,不但以行为规范要求受规范之人依据相关条款而为行为,更以裁判规范要求裁判法律上争端之人或机关,以其为裁判之标准进行裁判。就法条之种类而言,法条可分为命令行为之规定与授权规定。前者指法条的规范内容在于命令或禁止当事人为一定的作为或不作为,后者指法条的规范意旨在于授予当事人以一个法律上的地位。“要之,法规范不单单透过命令行为之规定(即命令规定),有时也透过授权规定,来规范或引导人类的共同生活”。④下文将择要勾勒上述两个部门规章的授权规范以及行为规范所组成的政府部门与经济适用住房入住者的共同“规范图谱”———可为何事?当如何为?(一)涉及政府部门的规范图谱1、政府提供优惠政策,面向城市低收入住房困难家庭供应,具有保障性质的政策性住房。

    2、经济适用住房建设用地以划拨方式供应。

    3、经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房项目外基础设施建设费用,由政府负担。

    4、确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则。市、县人民政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售,不得有利润。

    5、已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的,原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购。政府回购的经济适用住房,仍应用于解决低收入家庭的住房困难。

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6、违规出售、出租、闲置、出借经济适用住房,或者擅自改变住房用途且拒不整改的,按照有关规定或者合同约定收回。⑥(二)涉及经济适用住房入住者的规范图谱1、居民个人购买经济适用住房后,应当按照规定办理权属登记。房屋、土地登记部门在办理权属登记时,应当分别注明经济适用住房、划拨土地。

    2、经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年,不得直接上市交易,购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的,由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。

    3、购买经济适用住房满5年,购房人上市转让经济适用住房的,应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款,具体交纳比例由市、县人民政府确定,政府可优先回购;购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后,取得完全产权。

    4、在取得完全产权前,经济适用住房购房人只能用于自住,不得出售、出租、闲置、出借,也不得擅自改变住房用途。

    5、已购买经济适用住房的家庭,再购买其他住房的,必须办理经济适用住房退出手续,或者通过补交土地收益等价款取得已购经济适用住房的完全产权。

    6、经济适用住房上市交易,必须符合有关政策规定并取得完全产权。住房保障部门应当对个人是否已缴纳相应土地收益等价款取得完全产权、成交价格是否符合正常交易、政府是否行使优先购买权等情况出具书面意见。

    申言之,在规范图谱设置的框架下,政府负担的义务是———以划拨的方式供应经济适用房土地,免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金,以成本价销售住房。政府获得的授权是———优先购买权、回购权、收回权。入住者负担的义务是———应办理权属登记,注明经济适用住房、划拨土地;购买经济适用住房不满5年,不得直接上市交易;在取得完全产权前,经济适用住房购房人只能用于自住,不得出售、出租、闲置、出借,也不得擅自改变住房用途。入住者获得的授权主要是———购买经济适用住房满5年,购房人可上市转让经济适用住房。

    三、经济适用住房规范之法理悖逆(一)优先购买权规范方面优先购买权是指特定的民事主体依照法律规定,享有的先于他人购买某项特定财产的权利。⑦亦有论者认为,“优先承买权云者,谓特定人依约定或法律规定,于所有人(义务人)出卖动产或不动产时,有依同样条件优先购买之权利”。⑧优先购买权可分为法定的优先购买权和意定的优先购买权,我国立法中只对法定优先购买权做了规定。笔者阅力所及,将民事法律领域的优先购买权归纳为四种情形:按份共有人的优先购买权、原共同共有人的优先购买权、房屋承租人的优先购买权以及典权人对承典房屋的优先购买权。如果计入前述《办法》以及《通知》所规定的政府对经济适用房的优先购买权,则有五种情形。就优先购买权之性质而言,王泽鉴先生谓,“优先承买权,无论其为法定或约定,论其性质,系属形成权,即优先承买权人得依一方之意思,形成以义务人出卖与第三人同样条件为内容之契约,无须义务人(出卖人)之承诺。惟此项形成权附有停止条件,须俟义务人出卖标的物于第三人时,始得行使”。⑨在优先购买权的价值取向方面,不同的优先购买权有不同的侧重,但概而言之,其主要是基于某种利益的平衡、政策目的的实现、弱者的保护。具体到政府对经济适用房的优先购买权,我们作如下分析,以论证此种优先购买权悖逆了政府建设经济适用房的初衷和意旨。

    1、立法技术上可否增加该当优先购买权《中华人民共和国立法法》第七十一条规定:国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。依据上开规定,无论是前述《办法》抑或《通知》皆为执行国务院发展经济适用住房的决定或命令,因而其所规定的事项亦未违反《立法法》之禁止条款,更难谓其不可以规定政府对经济适用房享有优先购买权。况且,在没有其他规范对经济适用住房进行规制的情形下,先由积累了许多经验的职能部门制定部门规章,等时机成熟再制定行政法规或法律,也是我国习惯选用的立法技术。

    2、法理层面可否增加该当优先购买权笔者愚见,设置政府对经济适用房的优先购买权,有违政策意旨———保障弱势群体的居住空间,亦有违法理———无论是经济适用住房之法律属性,抑或优先购买权之行使以及法律后果。

    质言之,首先,经济适用住房的政策意义在于,政府以私法的形式履行公共职能,即通过经济适用住房的建设以及与适格的入住者签订契约,向城市低收入住房困难家庭供应,具有保障性质的政策

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