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论我国农业投资法律制度之完善 李长健

减小字体 增大字体 作者:李长健,肖 珊  来源:本站整理  发布时间:2011-12-25 16:42:42

   摘 要:无论是经济全球化和农业国际化发展,还是农业现代化、工业反哺农业、城乡统筹和新农村建设,都离不开农业投资法律制度的支持和保障。当前我国农业投资存在着诸多法律问题,如主体职责不清、管理缺乏效率和风险缺乏防范等问题。通过完善农业投资主体法律制度、管理法律制度、监督制度、责任制度以及纠纷解决制度,形成一个完整的制度体系才能更好地发挥和保障农业投资的功能。

    关键词:农业投资;主体制度;管理制度;监督制度;责任制度;农业仲裁
  农业是人类的生存之本和发展之基。未来我国农业的发展对资金投入的需求十分大,市场经济体制促使我国农业投资主体多元化,投资目的各异性,投资渠道多样化,农业投资利益关系日趋复杂,现行的农业投资法律制度暴露出更深层次的缺陷[1]。我国是农业大国,农业长期处于弱质产业地位导致农民增收乏力,农村发展后劲不足。农业投资作为农村经济发展不可或缺的动力,是促进农业发展,拉动农村经济增长和提高农民收入的重要手段。完善农业投资法律制度是农业投资制度化、规范化、合法化的保障,也是农业投资发展的现实需要和客观要求。

      

一、背景分析:完善农业投资法律制度的现实需求  农业投资是农业发展不可或缺的组成部分,农业投资法律制度是保障农业投资可持续发展的制度保障,当前的国际形势和国内状况都要求加紧完善农业投资法律制度体系。

    首先,就国际形势而言,当今世界农业的发展已经不再是一个封闭的发展,而是一个开放的发展。

    经济全球化是人类社会生产力发展的客观趋势,是目前国际社会发展需要正视的普遍现实,“除非有天灾人祸,经济活动的全球化不可逆转”[2]。经济全球化不是单一的工业或者是商业的全球化,随着经济全球化的深入,已经扩展到国内生产的方方面面,包括农业领域。经济全球化促使农业发展国际化。农业国际化,是指国内农产品市场与世界市场接轨[3],农业经济运行跨越国界、逐步融合,逐渐形成农业发展的全球体系的过程。农业国际化促使国内农产品开放,促使各国参与农业国际分工和国际农产品贸易,带动了农业资源在世界范围内的流动和配置。

    然而,经济全球化和农业国际化还带来了大量外国农产品进入国内,冲击着国内农业发展前景,威胁着农民的继续就业,甚至有可能进一步拉大贫富差距。

    因此,在经济全球化和农业国际化的背景下,在农产品、食品危机频发的情况下,如何采取有效措施保证我国农业经济的健康发展是十分紧迫的问题,其中,在农业投资作为农业经济发展不可缺少的动力和农业产业调整的重要支持的情况下,制定有效可行的农业投资法律制度,保障农业投资和农业生产安全,是我国面对经济全球化挑战的必然选择。

    其次,就国内农业发展状况而言,农业投资法律制度的完善是农业现代化、工业反哺农业和新农村建设的迫切要求。农业现代化是农业生产力发展的必然趋势,是改变农业和农村发展落后的根本出路,农业现代化发展离不开资本、技术、人力的投入,离不开农业投资的大力支持。当前,农业发展的制约因素已经由单一的资源制约演变成包括资源、需求、技术、资金等多元制约,农业投资的好坏有可能成为关键的制约因素。

    此外,我国进入了工业反哺农业、城乡统筹和新农村建设的关键时期。我国国民经济发展已经进入了中等国家收入水平,进入了工业化中后期,国民经济增长的动力主要来自“非农村产业”,在实力上具备了“工业反哺农业,城市支持农村”的条件。农业是基础产业,也是弱质产业,工业反哺农业既是生产力全面发展的客观要求,也是城乡统筹的需要。农业投资将成为工业反哺农业的主要举措,也是新农村建设的基本要求,因此,完善农业投资法律制度是现实之需。

      

二、现实阻却:农业投资法律制度建设的理性提炼  我国农业投资活动经过发展已经逐步走向成熟,但是当前从法律法规、行政规章的规定中可以看到我国农业投资仍然存在着许多深层次的法律问题。

    1.农业投资主体职责不清,定位不明改革开放和加入WTO使我国经济和农村社会发生了深刻的变化,反映在投资主体上就是主体的多元化。农民是农业生产的主体,随着改革开放和农业经济的发展,农民获得了一定的生产资料和资金,逐渐成为农业投资主体之一;农村金融的发展促进了农业信贷的发展,农业信贷的投入和农民信贷的增多,也使农村信贷机构成为农业投资主体之一。

    加上工业反哺农业、经济全球化、农业国际化的发展,企业投资、外商投资以及其他民间投资也逐渐成为我国农业投资的主体之一。再加上原有的政府投资和农村集体经济组织投资,我国已经形成了政府、农民、企业、外资、信贷等多元化的投资主体体系。

    虽然投资主体增加有利于扩大农业投资,但农业投资主体存在着职责不清,定位不明确的问题。

    农业投资既是投资经济行为,又是具有社会公益性行为,农业投资的风险性和效益显现需要长久的时间,因此,农业投资谁来投,在一些地方存在着不明确的地方。如一些地区,政府希望企业、农民投资,而农民盼着政府投资,农民希望能够从银行获得贷款,而银行却因为农业的弱质性而不肯放贷。财政投资作为农业投资主要的来源之一,中央和地方的分工并不明确。虽然《农业法》规定了政府要加大农业投资,但是并没有就中央和地方的事权即农业投资的职责范围进行明确的规定。财政农业投资是从上往下一级一级下达事权,公共产品供给量、供给结构等多数是由上级政府以政策形式下达,政策的指令性强并且缺乏差异性,要求所有地区按照统一规定执行,给下级政府带来很大的压力。此外,虽然《农业法》统筹规定了农业投资的范围,但是范围很宽泛,并且没有具体说明中央和地方政府分别应该提供哪些内容,没有规定企业、农民、银行、信贷机构的投资范围,导致中央和地方投资过程中要么给予投资,要么都不进行投资,形成了投资的浪费和投资不足的矛盾。

    农业投资主体定位不明确还导致了投资结构不合理的问题。总体上来说,政府、农民、企业、信贷等投资主体的投资量相比以前有所增长,但从农业发展的需求量说,当前的支出总量还是不能满足需求总量,并且目前县级财政农业支出主要集中在基础设施建设、重大工程项目、教育、水利、交通、卫生等方面,而农村社保、农业保险、科技、文化、环境保护等还是较为欠缺[4]。投资结构不合理使得农业投资重点不突出,效果不明显,效益不显著。

    2.农业投资管理缺乏效率

农业投资管理是农业投资活动运行过程中主要环节。好的投资管理体制能够使投资主体的投资活动获得更好的效益。但是,我国农业投资管理存在着投资管理多头和分散,资金管理不到位,执法不规范等等问题,使投资管理缺乏效率。

    改革开放前,我国实行的是高度统一的投资体制,投资主体单一。改革开放后,投资体制改变,投资主体多元化。但是,由于改革不完善,新的投资机制还没有完全建立起来,各投资主体的投资决策都存在着一些问题。如中央将投资权限下放,不再直接对农业资金进行直接控制和管理,但是中央和地方收入完善由中央掌握,地方缺乏自主权,农业投资项目、投资的主要对象、投资额度很大程度上都是由中央或地方上级政府出台政策指导。农民、企业和金融信贷机构的投资决策则基本由市场所决定,哪些农产品具有市场价值,就投资这部分的农产品,缺乏对农业和农产品发展的整体考虑,投资过于市场化。

    从投资管理与投资执法来看,对农业投资进行管理的部门很多(见表1),从中央到省、市、县共有20多个部门参与到农业投资的管理中来。部门多,职能交叉复杂,在政策要求不统一和信息交流不畅的情况下,极容

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